Сбор налогов: издержки благих намерений

В ноябре 2014 г. Налоговый департамент разослал во все самоуправления Эстонии письмо с просьбой предоставить информацию о людях, которые получают пособия на съем жилья, а также о тех, кто им это жилье сдает. Многие самоуправления выплачивают малоимущим вспоможение на аренду квартиры, и чтобы оценить, действительно ли человек нуждается в этих деньгах, местные соцотделы запрашивают у него копию договора об аренде. Таким образом, самоуправления располагают полной информацией об арендаторах-получателях соцпособий и их арендодателях. К письму от налоговой был приложен Excel-файл, в который самоуправления должны были ввести следующую информацию: имя и личный код арендодателя, адрес сдаваемого жилья, период аренды, сумма аренды, имя и личный когд арендатора.

Дайте данные

Свою просьбу НТД объяснил желанием предупредить владельцев недвижимости о необходимости задекларировать доход с аренды. «Очень много налогоплательщиков, которые, к сожалению, оставляют доход с аренды незадекларированным. Мы хотим сделать предварительное оповещение налогоплательщиков, чтобы они не забыли задекларировать доход, который они получили от сдачи своей недвижимости», - говорилось в э-мэиле, подписанном главным специалистом НТД Ханнесом Удде. Также в письме указывалось, что подобное сотрудничество у НТД уже было с Таллинном и Валгой в 2013 году: «Мы хотим продолжить его и в этом году, сперва оповестить, а если лица не будут декларировать, то, при необходимости, будем делать проверки. Было бы здорово, если бы мы получили и данные от вас». Также в письме упоминалось, что 11,6% задекларированного дохода причитается местным самоуправлениям, и поэтому им самим же выгодно сотрудничать с НТД.

Письмо было представлено в виде неофициальной просьбы, и поэтому самоуправления могли сами решать, согласны ли они на такое сотрудничесвто. Часть самоуправлений отказалась от предложения – если одних насторожила форма письма и предлагаемый департаментом «объем работ», другие усомнились в законности всей затеи. Например, советника по коммуникации города Пярну Карин Ыунап, они не сочли возможным реагировать на просьбу НТД, поскольку он была представлена неофициально. Мэр Раквере Михкеля Юхками считает, что НТД подобной просьбой хотел заставить самоуправления выполнять работу за департамент. «Закон говорит однозначно, что государство, накладывая на местные самоуправления дополнительные обязательства, должно /…/ эти обязательства профинансировать», - прокомментировал он ситуацию еще в ноябре.

В интервью «Деловым Ведомостям» Ханнес Удде не согласился с тем, что подобное «задание» может отнять много ресурсов - ведь у большинства самоупралений имеются регистры. Удде считает, причина некоторых отказов может быть не в том, что выполнение просьбы НТД отнимает время, а в том, что некоторые самоуправления не слишком благосклонно относятся к самой идее сотрудничества с НТД. Причем он подозревает, что некоторые чиновники не идут на контакт, поскольку сами могут быть связаны с нелегальным доходом от аренды. «Дело не в том, что это отнимает время, дело в отношении. У некоторых местных самоуправлений такое отношение: я не дам эти данные! Конечно, возможно за этим стоит (хотя мы и не знаем) и кто-то из волостной управы, кто, так сказать, получает доход с аренды и, так сказать, сам заключил договор, но доход не задекларировал. Никогда не знаешь!», - сказал он.

НТД предложил сомнительную сделку

Некоторые самоуправления настороженно отнеслись к просьбе НТД, поскольку сочли предлагаемую налоговиками «дружескую сделку» незаконной. В частности, представители Тарту и Сауэ обратились в Инспекцию по защите личных данных с просьбой оценить соответствие запроса НТД правовым нормам.

В запросе, направленном в Инспекцию по защите данных, юрист Тартуского самоуправления Аннели Апухтин указала на несколько вызывающих сомнение моментов: во-первых, НТД запросил личные данные арендодателей, которые, по мнению Апухтин, соцотдел самоуправления формально не имеет права обрабатывать. Хотя эти сведения и имеются на копиях договоров об аренде, предоставляемых вместе с ходатайством о пособии, они не используются самоуправлением для оценки необходимости выплаты пособий. Во-вторых, непонятно, зачем налоговому департаменту нужны данные квартиросъемщиков – очевидной причины их запрашивать у НТД нет, а вот самим арендаторам это может принести неудобства. «Данные арендодателя /…/ напрямую не нужны НТД, однако они могут оказаться значимыми в том случае, если нужно будет доказывать наличие арендных отношений, и, таким образом, арендатора могут втянуть в производство, в которое он, предположительно, втянутым быть не хочет», - отметила Апухитн в письме, направленном в Инспекцию.

Руководитель сферы социального обеспечения и здравоохранения управы Сауэ Хели Йоон попросила Инспекцию по защите данных прокомментировать, является ли передача личных данных законной, если арендаторы и арендодатели о ней не оповещены. «Не идет ли здесь речь о слежке, к которой приобщены социальные работники», - написала Йоон в запросе.

Где законные основания?

Согласно Закону о личных данных, в рассматриваемом случае, арендаторы и арендодатели являются субъектами личных данных, а местные самоуправления – обработчиками данных. Обрабатывать личные данные (в т.ч. передавать их третьему лицу) без ведома субъекта данных можно лишь в том случае, когда для этого имеются законные основания. В письме, направленном налоговым департаментом местным самоуправлениям, никаких прямых отсылок к закону не было. Как пояснила Апухтин, при общении между учреждениями действительно могут и не упоминаться конкретные параграфы законов, однако в каждом конкретном случае самоуправление оценивает, обоснована ли передача данных. В данном случае, вычленить законные основания тартуское самоуправление не смогло.

Таллиннский социальный департамент, который уже второй год передает НТД данные об арендодателях без их ведома, придерживается иного мнения. Как сообщил руководитель департамента Вахур Кельдримаа, в Таллинне просьбу НТД считают законодательно обоснованной - за исключением той части, которая касается данных квартиросъемщиков. «Мы считаем требование предоставлять данные налоговому управляющему законным и обоснованным, доход с аренды – это облагаемый налогом доход, и у налогового управляющего есть обязательство проверять его декларирование и уплату,» - прокомментировал он

Валгаское самоуправление, которое передает НТД и данные арендаторов, и арендодателей, также считает, что у НТД есть право требовать у местных самоуправлений личные данные. «Право НТД запрашивать эти данные, безусловно, исходит из их основной задачи - следить, чтобы налоги были уплачены», - прокомментировала глава департамента социальной помощи Валги Мейли Туубель, отметив, что поскольку Валга передает департаменту данные уже третий год, об этом всем известно, и поэтому нельзя утверждать, что передача происходит не с ведома субъектов данных.

Инспекция предупредила департамент

Инспекция по защите данных, проанализировав ситуацию по просьбе самоуправлений, направила налоговому департаменту меморандум, в которой указала на необходимость наличия законного основания при передаче личных данных. «Инспекция по защите данных хочет обратить внимание НТД на то обстоятельство, что, согласно Закону о публичной информации, держатель информации может открыть доступ у имеющимся у него личными данным при наличии законного основания, указанного в Законе о защите данных. /…/ Закон о защите данных позволяет государственным учреждениям и местным самоуправлениям в качестве исключения обрабатывать данные без разрешения человека, если это нужно для выполнения общественной задачи, происходящей из закона. Это значит, что госучреждениям и местным самоуправлениям не всегда точно предписано, какие личные данные в каких ситуациях можно обрабатывать. Однако это далеко не значит, что учреждение может обрабатывать данные произвольно.»

На вопрос о том, каковы законные основания для просьбы поделиться личными данными квартиросъемщиков и арендодателей, Ханнес Удде сначала ответил, что в его письме к местным властям «нет ни одной ссылки ни на один закон», поскольку оно было неофициальным. Однако затем он привел в качестве основания статью 63 Закона о налогообложении, в которой говорится, что «управляющий налогами вправе требовать от государственных, волостных и городских учреждений предоставить информацию, имеющую значение в производстве по делу о налогах». Специалист налогового департамента затруднился пояснить, каким образом сбор данных для предварительного оповещения относится к налоговому производству. «Это должны решать юристы. Я не юрист», - сказал он.

На вопросы, почему департамент не направил в самоуправления официальное письмо с указанием конкретных законов, что помогло бы избежать юридических разночтений, Удде ответил, что это бы означало слишком большую бюрократию. Если же трактовать предварительное оповещение как часть налогового производства, то это значит, что НТД заранее проверял людей, которые еще даже не успели подать налоговую декларацию. На это Удде ответил, что сбор данных осуществлялся для их же блага: «На самом деле мы хотим помочь самим людям. Если у нас есть предварительная информация, человек не забудет задекларировать доход.»

Упомянутую Удде 63-ю статью Закона о налогообложении Инспекция по защите данных, отвечая на запрос Тарту, сочла слишком общей, а письмо НТД – не содержащим конкретного законного основания.

«Из ответа Инспекции по защите данных /…/ мы сделали вывод, что в данном случае передача желаемых данных невозможна, поскольку в письме Налогово-таможенного департамента не было законного основания, и мы не смогли найти конкретного правового основания и в законах», - сообщила Апухтин.

По-другому никак?

Даже при наличии законных оснований, передавать личные данные без разрешения субъекта можно лишь при соблюдении ряда принципов, закрепленных в Законе о защите личных данных. Согласно меморандуму инспекции, в рассматриваемом случае значение имеют два принципа: целесообразности и минимальности. Принцип целесообразности означает, что нужно определить конкретную цель обработки данных и понять, нужны ли запрашиваемые данные для достижения этой цели. Принцип минимальности означает, что личные данные можно собирать лишь в том объеме, который необходим для достижения этой цели.

В ходе общения с налоговым департаментом выяснилось, что для оповещения людей и сбора информации департамент использует информационные кампании, наводки, информацию различных учреждений, открытые регистры, в т.ч. и регистр народонаселения, в котором отмечается, если человек живет на съемной квартире. Однако все эти методы Удде не считает достаточными для оповещения арендодателей. Что касается принципа целесообразности, то, по мнению Удде, в данном случае он соблюден: «Но целесообразность ясна. Чего мы хотим достичь? Мы хотим достичь, чтобы у нас у всех - у всех! – в том числе и у нас с вами, были лучшие услуги», - сказал чиновник, пояснив, что эффективный сбор налогов как раз-таки и позволяет обеспечить качество услуг.

По мнению адвоката Glimsted Мари-Лийз Орав, оценившей ситуацию по просьбе ДВ, в данном случае соответствие просьбы НТД вышеупомянутым принципам находится под вопросом: «Если в данном случае цель заключается в том, чтобы сообщить лицам об обязательстве декларирования доходов от аренды, то это можно сделать иным образом, меньше затрагивающем приватность».

НТД не может якобы потом что такой договоренности с местными властями не было. «Мы в этом письме (местным самоуправлениям - ред.) не подписали, что будем публиковать этот список», - сказала пресс-секретарь НТД Майлин Аасмяэ, так и не ответив на вопрос, имеют ли люди право знать, передают их личные данные, или нет.

 

Департамент: каюсь, был неправ

НТД запросил у соцотделов местных самоуправлений не только данные об арендодателях, но и данные о квартиросъемщиках, т.е. получателях соцпособий. По Закону о публичной информации, сведения о получателях социальных пособий считаются внутренней информацией соцотделов местных самоуправлений. Как правило, передавать такую информацию можно только при угрозе жизни или здоровью людей, в случае расследования уголовного преступления и т.д. Департамент же запрашивал данные «на всякий случай» - чтобы было лишнее доказательство, если кто-то из арендодателей начнет отрицать факт аренды. На неправомерность подобного запроса Инспекция также указала в направленном НТД меморандуме.

Таллиннский социальный департамент, хоть и сотрудничает с НТД, считает, что у налоговиков нет права запрашивать данные о получателях соцпособий. Соцотдел столичной управы передает в налоговую только те данные, которые касаются владельцев недвижимости, но не квартиросъемщиков. «В арендных отношениях налогового управляющего интересует лишь та информация, которая касается обязанности арендатора платить подоходный налог. Из этого можно сделать вывод, что налоговому управляющему нужны только те данные, которые касаются арендодателя, а не арендатора, на которого, как на получателя социального пособия, распространяется защита закона. Исходя из этого мы не передаем данные арендаторов», - пояснил глава департамента Кельдримаа.

Сам Удде признал, что запрашивать данные арендаторов департамент не имел права. «Действительно, возможно, имена получателей социального пособия нельзя было запрашивать, с этим я более ли менее согласен,» - сказал он в интервью ДВ. «Если мы будем его (запрос информации) делать (в следующий раз), то мы, безусловно, не будем запрашивать у местных самоуправлений данные получателей социальных пособий. Признаю, что из письма Инспекции по защите данных действительно можно вычитать, что мы не могли их запрашивать», - согласился он.

По словам Удде, предписание инспекции он учел: первое письмо самоуправлениям было отправлено в ноябре, однако получив в декабре меморандум, чиновник не стал отправлять самоуправлениям повторную просьбу, а также настаивать на передаче данных квартиросъемщиков. «Тем, кто мне не ответил, я больше не писал «Алло, есть у вас что-нибудь, или нет!?» /…/ Если кто-то отправлял нам только данные арендодателя, то мы тоже не спрашивали, что, слушайте, мы же хотели получить данные арендаторов! То есть в этом смысле мы выполнили то, что было предписано в меморандуме.» Однако уже на первое письмо НТД отреагировало 27 самоуправлений, то есть большое число личных данных департаменту было передано. Кроме того, Удде не стал утверждать, что полностью отказался от личных данных арендаторов, а лишь заверил, что они используются налоговым департаментом мало, из чего можно сделать вывод, что, несмотря на предписание инспекции, эти сведения департаменту были переданы. 

Департамент использует «серую схему»?

Удде не скрывает, что если бы департамент направил самоуправлениям не «дружескую просьбу», а официальное распоряжение, то ему бы пришлось указывать на конкретные параграфы законов, обосновывающие просьбу. Хотя чиновник согласился с тем, что запрашивал информацию об арендаторах неправомерно, и не смог привести четкого законного основания для запроса данных арендодателей, он считает, что официальный запрос не был нужен, т.к. это лишняя бюрократия. «Если бы мы сделали местным самоуправлениям распоряжение, то тогда мы должны были, безусловно, ссылаться на всевозможные параграфы Закона о налогообложении, Закона о подоходном налоге, Закона о защите данных, Закона о публичной информации. Но мы не делали им никакого распоряжения. Зачем мы должны выстраивать такую страшную бюрократию?», - сказал Удде.

Удде согласился, что «неофициальная просьба» департамента, по сути, перекладывает ответственность за законность действий по передаче данных на плечи самоуправлений. На замечание о том, что если кто-то решит, его права нарушены, то отвечать будет именно самоуправление, а не НТД, Удде ответил, что «в принципе, можно и сказать и так». При этом представитель налоговой не считает, что сам факт передачи неофициальной просьбы вместо официального распоряжения можно расценивать как «серую схему» и вольную трактовку закона. «Я тут не вижу никакой «серой зоны». Вы хотите, чтобы мы относительно всех людей запрашивали информацию, делая для этого (официальные - ред.) распоряжения? Чтобы мы дополнительно наняли, я не знаю, сто штук работников? Это бессмысленная трата денег налогоплательщика». По словам Удде, неофициальная просьба – это обычное дело для департамента, а местные чиновники, как назначенцы местных властей, т.е. народа, должны заботится о народном благосостоянии, то есть поступлении налогов.

До сих пор ни НТД, ни местным самоуправлениям не пришлось нести ответственность за осуществленную зимой передачу личных данных, т.к. на действия НТД и местных властей никто не жаловался. Как пояснила советник по коммуникации Инспекции по защите данных Маргит Лийвоя, чтобы оценить законность действий НТД и местных самоуправлений, нужно начинать конкретное производство, в ходе которого должны быть изучены все документы, касающиеся дела. «В последние месяцы никто по этой теме в Инспекцию по защите данных не обращался, в связи с чем у нас нет основания для начала производства», - написала она.

НТД скрывает список самоуправлений

Меж тем, люди не могут узнать, передавались ли их данные, поскольку НТД отказывается публиковать список местных самоуправлений, согласившихся сотрудничать с департаментом. Известно лишь, что Таллинн и Валга согласились, а Тарту, Пярну и Раквере – отказались, другие самоуправления департамент упорно не называет. По словам Удде, НТД получил ответ от 65 самоуправлений, сотрудничать согласились 27. Предоставить конкретный список самоуправлений 

Autor: Полина Волкова