У государства есть границы, у амбиций их нет

У химии и политики много общего. Для ускорения химической реакции требуется катализатор. Последний часто необходим и при решении сложных проблем, касающихся деятельности государства. Но действительным мотором решения проблем во многих случаях является не знание того, что проблема требует срочного решения, а что-то другое, зачастую необъяснимое.

Катализатором приведения в порядок временной контрольной линии между Эстонской Республикой и Российской Федерацией стал произошедший в 2014 году на границе инцидент с государственным чиновником, в результате которого общественность получила картину находящейся в некоторых местах в очень неприглядном виде восточной границы, которая по своему виду не отличалась от глухих зарослей.

Читайте также: Госконтролер указал на риски проекта строительства восточной границы

Дополнительный и, возможно, основной толчок дали приближающиеся выборы в Рийгикогу. А дополнительную энергию этой реакции придало ощущение отвечающих за пограничный контроль людей, что открывается окно возможностей, и совершенно понятно их желание воспользоваться этой возникшей при совпадении многих обстоятельств ситуацией для решения давней проблемы – строительства лучшей границы, которая может стать и стандартом внешней границы Европейского Союза.

У государства есть границы, у амбиций их нет. Так сложилась взрывоопасная комбинация. В результате в кабинет правительства в срочном порядке, всего за четыре месяца было представлено решение по границе примерной стоимостью 79,5 млн евро, из которых 71,3 млн составляют расходы на строительство границы и 8,2 млн – дополнительная потребность на расходы на деятельность в период 2016–2019 гг.

До этого в течение 20 лет не было никакой спешки, хотя протяженность границы и состояние контрольной полосы были известны еще в начале 90-х годов. Если на речной и озерной границе техническая охрана хорошего уровня была сооружена уже много лет назад, то приведение в порядок сухопутной границы до осени 2014 года не являлось приоритетной задачей ни для правительства, ни для Министерства внутренних дел.

Этому есть несколько причин, из которых постоянно подчеркивалась та, что между Эстонией и Россией не было пограничного договора. Теперь пограничный договор хоть и подписан, но не ратифицирован. Министерство внутренних дел один раз ходатайствовало о дополнительных средствах на частичное возведение восточной границы (4,3 млн евро), и было это в 2012 году. В остальное же время приоритетность восточной границы находилась на третьем-четвертом месте с конца и в списке дополнительных инвестиционных ходатайств Департамента полиции и пограничной охраны, т.е. этот вопрос не входил в число так называемых экстренных потребностей.

Прошло еще три года после большого шума на тему границы 2014-2015 гг., и после более подробного ознакомления с пограничным ландшафтом и проектирования оказалось, что решение по границе будет стоить для эстонского налогоплательщика намного больше, чем определенные ранее 79,5 млн евро. Причем больше в разы.

Можно рассуждать о том, как это возможно, чтобы более чем через 20 лет после восстановления независимости и пограничной охраны вообще могла существовать ситуация, при которой всё связанное с ландшафтом и поверхностью контрольной полосы могло стать новостью. Но это уже другая тема. Факт же заключается в том, что ценовой оптимизм, сформированный за четыре месяца в конце 2014 – начале 2015 года, в 2018 году был опровергнут. Уроком, возможно, стало то, что уникальные и сложные проекты требуют для качественной подготовки больше времени, чем несколько месяцев.

Поскольку в части строительства границы мы имеем дело с крупной инвестицией, которая существенно повлияет на госбюджет Эстонии в ближайшие годы, я посчитал разумным дать парламенту и новому правительству, составляющему бюджетную стратегию на несколько лет, обзор высшего аудиторского учреждения государства о том, что до сих пор сделано в этом направлении. И особенно того, что могло бы дать принимающим решение лицам материал для развития проекта. О желании получить такой обзор заявил Госконтролю и министр внутренних дел.

Аналог Госконтроля, высшее контрольное учреждение Соединенного Королевства (National Audit Office) на основании своего богатого и длительного опыта сформулировало в своих инструкциях общие признаки рисков, на которые следует обратить внимание при реализации крупных проектов и при проявлении которых принимающие решения лица должны проявить обеспокоенность и запросить дополнительную информацию. Признаком риска является, например, то, что

•министр или руководитель проекта желают прорыва в проекте;

•команда проекта еще на этапе начала реализации проекта объявляет конкретную сумму (не оценочный интервал) стоимости проекта;

•умышленно или неоправданно оптимистично занижаются расходы, чтобы обеспечить одобрение проекта;

•альтернативы отклоняются слишком быстро и, тем самым, исключается возможность выбора;

•в качестве решения по удорожанию предлагается продление срока завершения проекта.

Проект восточной границы – будто учебное пособие в части ситуации, когда все приведенные выше признаки рисков реализованы частично или полностью. Составляя обзор, Госконтроль получил подтверждение тем проблемам, которые были представлены мной в переписке с Министерством внутренних дел летом прошлого года. И это несмотря на то, что тогдашний министр внутренних дел активно пытался опровергнуть многие указанные Госконтролем проблемные места как неточные.

Почему Госконтроль был так обеспокоен летом 2018 года и продолжает выражать беспокойство сейчас? В августе прошлого года правительство одобрило решение по восточной границе, и госзакупка на первый этап была объявлена, но неизвестно, стало ли единственное разработанное и просчитанное решение по границе лучшим из возможных по соотношению влияния и стоимости. Нет возможности оценить это в сравнении с другими современными решениями по границе, потому что содержательных альтернатив не разработано, не говоря уже о том, чтобы их просчитать.

В ответ на соответствующую критику Госконтроля летом 2018 года Министерство внутренних дел передало Госконтролю четыре общих описания видения по развитию, которые рассматривались в конце 2014 и начале 2015 года. В ответе наряду с описанным решением по границе в качестве альтернатив имелось предложение оставить всё как есть, а также два половинчатых несовременных решения, которые нельзя считать содержательными или серьезными. Но даже эти несущественные альтернативы не были указаны в представленных правительству материалах по обсуждению вопроса о границе.

Несомненно, одобренное в августе 2018 года кабинетом правительства решение по границе после его реализации поможет лучше контролировать положение на восточной границе. Но получит ли Эстония наилучшее решение по границе, которое будет соответствовать реальным потребностям государства, и, при этом, по оптимальной цене? Если нам повезет, так это и будет. Однако при решении о финансировании в сумме 320 миллионов (включая 70 миллионов расходов на обслуживание) везение не должно играть слишком большую роль. Вопрос об альтернативах – не упрямство Госконтроля, а часть обычного процесса принятия решений, когда для поиска наиболее эффективного по расходам решения рассматриваются различные возможные варианты. Сейчас можно сказать, что было решено идти дальше с единственным разработанным и предложенным решением.

В части составленного в 2015 году в срочном порядке и оцененного в 79,5 млн евро решения по границе имелось желание, учитывая фактор времени, уточнить конечное решение или решения в ходе проектирования, в надежде на то, что удастся остаться в пределах первоначальной стоимости. Но остается непонятным, почему альтернативные современные решения по границе не стали темой в период 2015-2018 гг., когда было видно, что прогнозируемые расходы в 79,5 млн евро превратились, включая расходы на обслуживание, в инвестиционный проект объемом 320 миллионов. Если при совершении покупки по пути к кассе выясняется, что цена увеличилась в четыре раза, то хозяйское отношение к кошельку налогоплательщика и хуторская смекалка могли бы заставить хотя бы задаться вопросом о том, можно ли получить такое же или близкое решение дешевле. Каковы альтернативы? Если бы у нас было на 10% меньше денег, то что следовало бы урезать и каково было бы влияние этого на результативность проекта? Каково второе по эффективности решение и почему оно хуже? Но этого сделано не было.

Восточную границу следует привести в порядок и построить – об этом спора нет. Граница не может быть определяемой только по карте. Государство должно быть способно контролировать свою территорию. Госконтроль не ставил под сомнение и то, что пограничное сооружение должно быть современным, вряд ли в этом сомневается и кто-то другой. Но никак нельзя согласиться с тем, что имеется только одно возможное решение по строительству сухопутной границы, которое предусматривает, что дорога к границе есть в среднем через каждые 2,3 км, или, например, что доля дорог для патрулирования границы на автомобиле или на внедорожном транспорте (ATV) может быть только такой, как сказано в одобренном решении. Особенно при такой серьезной инвестиции и в ситуации, когда проект в ходе процесса сильно удорожал, нельзя считать лишними вопросы о том, изменится ли, и насколько, результативность, например, в случае если сократить количество подъездных дорог или объем некоторых других пограничных сооружений.

Сколько будет стоить охрана сухопутной границы после возведения пограничной инфраструктуры? В ходе составления обзора неожиданно выяснилось, что касающаяся потребности в деньгах информация противоречива. До 2026 года дополнительные расходы на обслуживание и содержание решения по границе определены в общей сумме 70 миллионов евро; какой же будет потребность с 2027 года, выяснится более точно после возведения инфраструктуры восточной границы. Да, понятно, что многое невозможно предусмотреть на такой продолжительный период времени, но при принятии решения по границе в 2018 году одним из аргументов министра внутренних дел было то, что новое предложенное решение учитывает сокращение населения трудоспособного возраста и не создаст потребности в дополнительном персонале.

В июле 2018 года в письме Министерства внутренних дел Госконтролю в качестве преимущества поддержанного правительством решения было указано то, что при его внедрении дополнительного персонала не потребуется. Теперь же выяснилось, что уже в 2015 году Департамент полиции и пограничной охраны считал, что при выбранном решении по границе понадобится дополнительно около 50 должностных мест. Это должностные места нового профиля, преимущественно операторы систем слежения и наблюдения, а также техники, которые до сих пор в пограничной охране не работали. Нигде не было указано, будет ли сокращено за счет должностей нового профиля какое-то из нынешних должностных мест. Может возникнуть вопрос, почему эти дополнительные должностные места не были указаны в процессе принятия решения, или почему, наоборот, в качестве преимущества принятого решения было приведено то, что число работников при этом решении не увеличится. Иными словами, у граждан может возникнуть вопрос о том, делался ли выбор на основании достоверной информации. По незнанию или умышленно, чтобы выжать решение из правительства и убедить общественность, – неважно, оба варианта плохи. Всё вышесказанное ставит под сомнение и то, соответствует ли действительности запланированная сумма в 70 миллионов евро на обслуживание и содержание в период 2019–2026 гг.

Касающееся границы обсуждение было сосредоточено на слишком конкретных инвестиционных расходах: каковы части пограничного строения, каковы связанные со строительством расходы, как будет выглядеть граница, но было уделено недостаточно внимания расходам, связанным с эксплуатацией новой границы (расходы на обслуживание и содержание). Чтобы обеспечить чувство уверенности и в части расходов на обслуживание и содержание, Министерство внутренних дел должно представить правительству достаточно точный прогноз того, сколько будет затрачено на охрану сухопутной границы после возведения инфраструктуры восточной границы, а также указать потребности по обслуживанию инфраструктуры в период 2019–2026 гг., включая связанные с персоналом расходы.

При принятии инвестиционного решения, наряду с инвестиционными расходами, не менее важными являются и расходы по эксплуатации нового объекта. Расходы по эксплуатации должны являться логической частью всего инвестиционного проекта. Без этого нельзя рассматривать проект и расчеты по расходам в целом. Хотя, конечно, окончательная правда выяснится на практике. В части расходов по эксплуатации, например, расходы зависят и от того, как долго строится новая инфраструктура, насколько, по прогнозам, меняются цены и зарплаты в течение нескольких лет. Ясно, что охрана границы сама по себе после возведения инфраструктуры станет значительно дороже; скорее всего, прибавятся миллионы евро дополнительных постоянных расходов в год. Иными словами, было бы честно осознать, что определенного в этом нет ничего – ни в том, сколько будет стоить строительство, ни в том, какой будет позже охрана границы, потому что точно не известно, какова потребность в рабочей силе и в обслуживании.

Таким образом, может ли в целом увеличиться стоимость строительства восточной границы? В отношении уникальных и сложных крупных объектов риск удорожания присутствует всегда, и его вероятность, скорее, высока. Это подтверждается и международным опытом, особенно если строительство планируется на длительный период. Например, всего три недели назад госконтроль Соединенного Королевства опубликовал аудит на тему мега-проекта строительства будущей линии Елизаветы – проходящей через Лондон и соединяющей восточные и западные пригороды 118-километровой железной дороги (так наз. Crossrail). Этот проект по сравнению с начальной установленной в 2010 году стоимостью подорожал с 14,8 млрд фунтов стерлингов до 17,6 млрд (20,5 млрд евро, т.е. два госбюджета Эстонии), т.е. прибавилось 2,8 млрд фунтов (3,2 млрд евро), и, вероятно, он станет еще дороже. А время завершения проекта по сравнению с прогнозом 2010 года отодвинулось на несколько лет, вместо 2018 года сейчас поставлена цель – 2021 год.

Прогнозируемая стоимость Rail Baltic составляет 5,79 млрд евро – небольшая по сравнению с этим проектом. Общая стоимость проходящей через Эстонию части изначально была определена в 1,35 млрд евро, уточнения проекта кое-что добавили, и теперь стоимость составляет около 1,6 млрд евро.

Министерство внутренних дел предприняло соответствующие шаги по снижению рисков удорожания строительства восточной границы и заказало у акционерного общества Riigi Kinnisvara (RKAS) и товарищества с ограниченной ответственностью IB Telora оценку объема и расходов на пограничную инфраструктуру, чем получило подтверждение прогнозируемой цены. RKAS всё же подчеркнуло, что прогноз могут бесконтрольно изменить крупномасштабные строительные работы в Эстонии, например строительство Rail Baltic или ситуация на рынке дорожного строительства при сооружении государственных шоссейных дорог. Поэтому изменение стоимости исключать нельзя и к этому следует быть готовыми.

Что делать дальше? Для реализации первого этапа пограничного проекта – участка протяженностью 23,5 километра – госзакупка уже объявлена, и в июне будут представлены предложения. При условии, что цена предложения отвечает запланированному Министерством внутренних дел прогнозу по расходам, было бы разумно построить этот участок в запланированном виде. Но до госзакупок, связанных со строительством следующих участков границы, правительству следовало бы вновь подробно рассмотреть одобренное решение в связи с границей и оценить, можно ли добиться той же результативности с меньшими затратами. Для этого не требуется останавливать процесс приведения границы в порядок, такой анализ можно проводить в текущем порядке в рамках запланированного графика работ.

Выиграем мы в обоих случаях – либо выяснится, что границу можно привести в порядок с меньшими затратами, без ущерба результату, либо окажется, что принятое решение было действительно оптимальным. Тогда мы сможем быть уверены в том, что это и была цена, которую мы должны заплатить за эффективную границу.